从"野蛮生长"进阶为"有序发展",如何规范民办教育培训机构?

日前，北京市9部门联合开展整治预付卡违规经营专项行动，教育培训机构预付卡及预收费，成为检查和整治的重点。尹志烨（人民视觉）

■半数以上在校中小学生曾参加过校外培训，近95%的市场份额被中小型机构占据

■不少民办教育培训机构一定程度上脱离了教育行政部门管理，在工商部门注册，为公司性质

■部分教学人员兼有“教师”和“销售者”双重身份，流动性大、更换频繁，培训效果难以保证

“这个寒假，究竟该不该给孩子报校外辅导班”“各种校外教育培训机构让人眼花缭乱，一时真是无从选择”“该如何辨别哪些校外培训机构是有资质的，哪些不具备办学资格呢”“在接受校外培训机构辅导的过程中，如果遇到教学质量或信誉的问题，该向哪个部门反映呢”……随着寒假的到来，校外培训机构又成为家长普遍关注的热点，而长期以来困扰民办教育培训行业发展的难题，也再次成为学者和专家讨论的焦点。

根据中国教育学会2016年底发布的《中国辅导教育行业及辅导机构教师现状调查报告》，我国中小学课外辅导行业已经成长为一个体量巨大的市场，2016年行业市场规模超过8000亿元，参加学生规模超过1.37亿人次，辅导机构教师规模700万至850万人。而根据新浪数据中心此前联合某教育机构发布的《2017全国中小学生课外培训调查报告》，在为补习“埋单”的家庭中，一半以上中小学生每年参加课外辅导的花费为2000—10000元，更有13.7%的家庭每年为教育培训花费达2万以上。

一边是市场风生水起，社会资本竞相涌入，一边是质量良莠不齐、教学水准频遭诟病，教育培训机构究竟该如何规范管理？尤其是在新修订的民办教育促进法施行后，教育培训机构如何在严格规范的同时积极发展？日前，中国教育学会组织召开全国民办培训机构规范管理研讨会，研讨会上，与会专家、学者以及地方教育主管部门一致认为，从“野蛮生长”进阶为“有序发展”，规范民办教育培训机构需“对症下药”。

现状：

诸多“顽疾”并发，难题挑战共存

作为校内教学的有益补充，民办教育培训机构近些年来越来越多地承载起学生对于教育多样化、个性化和分众化的需要，也正是因为这个原因，近年来民办教育培训行业风生水起，被受众需要的同时，也得到了资本市场的青睐。

但我们必须同时看到，无证办学、教育质量不高、教师队伍流动性强、教学质量难以保障、遇到学费纠纷时学生权益难以得到有效保护等问题，也作为“顽疾”“痼疾”长期困扰民办教育培训行业的健康发展。“多年来，对于民办培训机构的发展，有一个形容词叫‘野蛮生长’，这是一个贬义词，是说这个行业虽然发展很快、规模很大、势头很猛，但在规范管理、教育教学等方面仍存在很多问题。”中国教育学会常务副会长兼秘书长杨念鲁这样概述当前民办培训行业的总体状况。

根据国家统计局发布的数据，2016年，我国中小学在校学生人数约为1.82亿，而这其中，据中国教育学会统计的数据显示，参加过校外培训的学生人数为1.37亿次，这就意味着，半数以上的在校中小学生曾参加过校外培训。“这是一个非常庞大的数字。而特别要引起注意的是，在整个民办教育培训行业中，近95%的市场份额被众多中小型机构占据，几家大的教育培训机构所占份额不超过整个市场份额的5%，相对而言，对小机构的监管更难，对主管部门的挑战更大。”北京师范大学中国教育政策研究院教授薛二勇分析。

除了规模，还需要被关注的是培训机构收费的增速。“一些教育培训机构的收费以每天10%左右的速度上涨，收费越来越贵，这也是行业迅猛发展，但是仍不够规范的重要表现”，薛二勇谈及，“还有一个数字让人忧虑，据不完全统计，民办教育培训机构中，证照齐全的比例不到20%，这给行业带来了巨大的风险，直接表现为：机构违法违规成本低、教学质量无保障、价格机制混乱，聘用的教师无资质、教师专业水平参差不齐、流动率过高，教学无保障等”。

在行业的监管与治理方面，也存在诸多难题，有学者谈道，“很多培训机构是在工商部门进行注册的，那么，培训机构一旦出了问题，究竟归教育部门管，还是归工商部门管？管理上应如何理顺？”还有学者谈道，“很多教育培训机构是以教育咨询公司或者教育科技咨询公司的名义开展教学活动，未在教育部门注册备案，这从本质上讲都是不规范的”。

“在新修订的民办教育促进法施行之前，民办教育培训机构虽然叫培训机构，听起来属教育范畴，但一定程度已脱离了教育行政部门的管理，大量机构为公司性质，在工商部门注册。尽管有少量经过了教育行政部门的前置审批，教育行政部门对其监管力度也还不够。”杨念鲁介绍。

成因：

体制机制尚未健全，监管和执法力度不够

在北京师范大学中国民办教育研究院院长周海涛教授看来，民办教育培训行业之所以出现诸多问题，首先是因身份地位模糊不清。“现有民办培训机构是否需要根据新修订的民办教育促进法，重新选择为营利性或非营利性，民办非学历教育培训机构从事义务教育阶段的课外辅导究竟属合规还是违规等问题还未明确；其次，公益导向亟须体现。需要尽快明确教育培训活动对教育秩序的正向效应如何发挥等问题；还有准入退出门槛不一，办学准入门槛设置标准不明晰的问题。各地对举办者、法定代表、理事会成员资质，场地房屋属性、权属要求不一，个别地区退出手续烦琐，导致培训机构中的‘僵尸学校’仍大量存在。”

周海涛谈道：还有培训质量良莠不齐，科研力量不足，师资水平亟须提高，部分教学人员处于“教师”兼“销售者”双重身份的纠结中，教师流动性大，更换频繁，培训效果和质量难以保证等。此外，办学行为也有待规范。仍存在无证无照的“假学校”或机构租用场地挂靠有资质的单位进行欺诈性招生，或超范围经营，擅自变更登记事项的范围，未经审批跨区办学，一证多点办学等现象；还有市场监管有待补位，监管力量不足带来的消费者合法权益无法充分保障等问题。

“在新修订的民办教育促进法施行之前，教育行政部门仅有吊销办学许可证的处罚权力，对那些无证办学机构没有执法权，而在新修订的民办教育促进法施行之后，虽然对责任有了清晰的划分，但由于没有专门的执法机构与执法人员，依然难以开展现场执法。”在成都市教育局政策法规处处长曾晶看来，以往，民办教育培训行业发展不规范，最重要的困难体现在机制层面，“教育部门与民政部门、工商部门的管理边界尚未理清。”

对策：

做好顶层设计和系统规划至关重要

办好人民满意的教育、努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育、支持和规范社会力量兴办教育，这是党的十九大报告对教育事业发展的要求。尽快规范民办教育培训机构，使其从野蛮生长的阶段尽快发展为有序、健康的成长，还需要做好顶层设计和系统规划。

“首先要明确教育培训机构的内涵和外延，界定清楚教育培训的类别和培训内容，明确各类教育培训机构的法律地位。同时要不断提高教育培训质量，防止资本过度控制教育行业，加强内涵建设，引导更多培训机构把精力放到提高教育品质上。要完善准入和退出机制，规范培训机构的登记秩序，避免教育和工商部门之间的管理真空，制定可操作的退出机制。同时，在师资队伍方面，重视培训队伍的建设，完善推进教师资格认证制度，全面提升教师师德素养。”周海涛谈道。

“特别重要的是监管机制方面，民办教育的监管，要慢慢从管事业向管市场、管行业方面转换，尽快明确监管责任主体，健全联合执法机制。此外，要强化教育培训机构评估。建立起包括法定资质、财务情况、有无不正当竞争和不实招生宣传、风险控制等在内的评估指标体系。”周海涛介绍。

行业协会的作用也十分关键。记者从中国教育学会获悉，学会已经开展了包括设立规范管理试验区、研制专业标准、搭建专业规范管理信息化平台、推出第三方认证体系等在内的行业规范和指导工作。